Європейський суд з прав людини[1] – це інституція, що покликана захищати права, передбачені Конвенцією Ради Європи про захист прав людини і основоположних свобод[2]. Одним із таких прав є право на свободу вираження поглядів, передбачене статтею 10 Конвенції. Судді Європейського суду завжди з увагою ставляться до точних формулювань цього міжнародного акту, тож наведемо текст статті 10 повністю:
Стаття 10
Свобода вираження поглядів
1. Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.
2. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.
Отже, право на свободу вираження поглядів включає такі складові:
- свободу дотримуватися своїх поглядів;
- свободу одержувати інформацію та ідеї;
- свободу передавати інформацію та ідеї.
Формулювання статті передбачає, що йдеться про можливість реалізовувати ці свободи «без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів». Іншими словами, стаття 10 Конвенції має на меті гарантувати вільний обіг ідей та відомостей у суспільстві, і цьому процесу не повинні перешкоджати органи управління (крім випадків, передбачених частиною 2 цієї статті). Разом із тим, Конвенція, судячи із наведеного формулювання статті, не покладає на державу обов’язок вчиняти дії для введення інформації в обіг, надання її суспільству.
Однак тут постає проблема. Річ у тім, що органи державної влади самі створюють значний масив інформації, отримують і зберігають великий обсяг даних від фізичних та юридичних осіб. Як правило, це важлива інформація, що впливає на життя усієї спільноти. Можливість кожної окремої людини одержувати всю суттєву інформацію, що існує у суспільстві, напряму залежить від того, чи вчиняє держава активні дії, щоб опублікувати, оголосити чи надати на запит відомості, якими вона розпоряджається.
Європейський суд неодноразово розглядав справи, у яких заявники вказували на те, що органи держави не надали їм певну інформацію. Втім, практика ЄСПЛ у цих справах з роками змінювалася. Надалі ми розглянемо справи, які відображають еволюцію поглядів Європейського суду на проблематику отримання інформації від держави.
***
Одним із перших, загальних за змістом, коментарів Європейського суду щодо десятої статті Конвенції було визнання того, що ця стаття гарантує право громадськості бути «належним чином поінформованою» (справа Sunday Times v. United Kingdom (№ 1), 26 квітня 1979 року, § 66). У рішеннях із ряду інших справ (Thorgeir Thorgeirson v. Iceland, 25 червня 1992 року, § 63; Jersild v. Denmark, 23 вересня 1994 року, § 31; Ukrainian Media Group v. Ukraine, 29 березня 2005 року, § 38 та ін.) ЄСПЛ зазначив, що громадськість має право отримувати інформацію та ідеї, що становлять суспільний інтерес. Однак усі ці справи стосувалися втручання держави у поширення інформації приватними особами.
У 1987 році Європейський суд розглянув справу Leander v. Sweden. За обставинами цієї справи пану Торстену Леандеру було відмовлено у доступі до відомостей про нього, що містилися у засекреченому поліцейському реєстрі. Розглядаючи цю ситуацію через призму «свободи одержувати інформацію та ідеї», ЄСПЛ дійшов висновку, що порушення статті 10 не було. Суд зазначив: «…Право на свободу отримувати інформацію головним чином забороняє Уряду обмежувати особу в отриманні інформації, яку інші хочуть або можуть хотіти передати їй. Стаття 10, у ситуації, описаній у цій справі, не надає особі права доступу до реєстру інформації про його особисті характеристики, а так само не покладає на Уряд обов’язок надавати таку інформацію особі»[3].
Отже, Європейський суд з прав людини вперше порушив питання про те, чи охоплює стаття 10 Конвенції питання про доступ до адміністративної інформації, і відповів на це питання запереченням.
Через два роки ЄСПЛ виніс рішення у подібній за змістом справі: Gaskin v. the United Kingdom (1989). Заявник, Грем Гескін, у дитинстві виховувався у закладах опіки та в прийомних сім’ях, і свідчення про це зберігалися у міській раді Ліверпуля. Після досягнення повноліття Гескін хотів отримати доступ до цих документів, але за рішеннями судів йому було відмовлено з огляду на наявність у них конфіденційної інформації про третіх осіб. У рішенні в цій справі Європейський суд повторив свій висновок: стаття 10 не передбачає, що держава має позитивний обов’язок надавати запитану інформацію особі. Разом з тим суддя ЄСПЛ Брайан Уолш у своїй окремій думці щодо рішення вказав, що стаття 10 може бути застосована до цієї ситуації. Сама міська рада Ліверпуля не заперечувала проти надання цієї інформації і частина третіх осіб дали згоду на її поширення. Натомість британські суди втрутилися у процес передачі даних, і правомірність цих дій слід було розглядати відповідно до частини 2 статті 10[4].
Отже, вперше суддя Європейського суду оприлюднив думку про те, що забороняючи надання адміністративної інформації особі, держава втручається у свободу одержувати інформацію та ідеї.
Згодом у справі Guerra and others v. Italy (1998) заявники поскаржилися на те, що органи влади їх міста не вжили належних заходів щоб поінформувати населення про ризики, пов’язані з функціонуванням хімічного заводу біля міста. Європейська комісія з прав людини[5] дійшла висновку, що «надання громадськості інформації є одним з основних способів захисту благополуччя і здоров’я населення у ситуаціях, де є загроза довкіллю. Відповідно, слова «Це право включає свободу… одержувати… інформацію» у частині 1 статті 10 повинні тлумачитися таким чином, що вони надають право одержувати інформацію, зокрема від органів влади, членам місцевих громад, які зазнали чи можуть зазнати шкоди від індустріальної чи іншої діяльності, що загрожує довкіллю.
Стаття 10 поклала на Держави не лише обов’язок робити доступною інформацію з питань довкілля.., а також і позитивний обов’язок збирати, обробляти і поширювати таку інформацію, яка за своєю природою не може інакшим чином стати відомою громадськості». Європейська комісія також підкреслила, що стаття 10 має запобіжну роль і попереджає порушення інших основних прав, таких як право на життя чи на повагу до приватного і сімейного життя.
Тим не менше, Велика палата ЄСПЛ дійшла висновку, що стаття 10 не підлягає застосуванню у цій справі, навівши ті ж міркування, що й у справі Leander v. Sweden.Однак вісім суддів з двадцяти висловили окремі думки у цій справі, відповідно до яких за певних обставин у ситуації, подібній до розглянутої, стаття 10 могла б бути застосована. Так, суддя Петер Ямбрек зауважив, що якби особи подали запит до органу влади, і цей орган безпідставно відмовив у наданні інформації, то таким чином держава перешкодила б отриманню інформації, і це відповідало б формулюванню статті Конвенції[6].
Цей прецедент є дуже важливим, оскільки він вказує на зростаючу готовність суддів ЄСПЛ за певних обставин застосовувати статтю 10 до відносин з доступу до інформації.
Однак, незважаючи на такі тенденції, у 2004-му і 2005-му роках Європейський суд іще двічі виносив рішення, якими відхиляв прохання заявників визнати за порушення статті 10 факт ненадання їм адміністративної інформації.
Так, у справі Sîrbu and others v. Moldova (2004) заявники вчасно не отримали повідомлення про підвищення заробітної плати працівникам кількох міністерств, оскільки відповідне рішення уряду мало статус таємного. Заявники, які працювали в Міністерстві внутрішніх справ, почали отримувати підвищені виплати на рік пізніше, ніж їх колеги з інших відомств. Отже, вони вказали, що через відсутність доступу до інформації вони не одержали вчасно належну зарплатню. Тим не менше, суд знову вказав, що у цьому випадку свобода одержувати інформацію не може бути прирівняна до обов’язку держави оприлюднювати таємні документи. Окремих думок у цій справі судді не висловили[7].
У 2005 році ЄСПЛ розглянув справу Roche v. the United Kingdom. У цій справі пан Томас Майкл Рош намагався отримати доступ до офіційних документів, які допомогли б установити зв’язок між його хворобами та його участю в експериментах щодо дії газових сполук на людину за часів служби у британській армії. Як і в інших аналогічних справах, Європейський суд одноголосно встановив, що така ситуація не повинна розглядатися за статтею 10 Конвенції[8].
Переламний момент настав у 2006 році, коли ЄСПЛ розглянув справу Sdruženi Jihočeské Matky v. Czech Republic. Ця справа стосувалася відмови у наданні громадській екологічній організації документів і планів атомної електростанції в місті Темелін. У рішенні Європейський суд зазначив: «У цій справі заявник попросив дозволу ознайомитися з адміністративними документами, які були у розпорядженні органів влади, і до яких громадяни могли мати доступ на умовах, передбачених статтею 133 Постанови про будівництво, яку оспорює заявник. За цих умов Суд визнає, що відхилення зазначеного запиту становило втручання у право заявника отримувати інформацію».
Разом з тим, рішення містило і таке твердження: «Суд також приходить до висновку, що із Конвенції складно вивести загальне право доступу до адміністративних даних і документів»[9].
Отже, хоча і з застереженнями, але Європейський суд у цій справі прямо визнав, що відмова надати інформацію на запит з боку державних органів була формою втручання у право на свободу одержувати інформацію, і тому цей випадок повинен розглядатися на предмет дотримання вимог статті 10 Конвенції.
Такий розгляд був здійснений, і Суд постановив, що статтю 10 не було порушено, оскільки органи влади винесли своє рішення відповідно до легітимних обмежень, передбачених другою частиною цієї статті. Запит стосувався доступу до технічної інформації про атомну електростанцію і не містив питання, що становило б суспільний інтерес. Натомість, відмова органів влади була мотивована захистом національно безпеки, прав інших осіб (комерційної таємниці) та громадського здоров’я.
Професор Гентського університету Дірк Воорхооф та викладач Амстердамського університету Вутер Хінс, аналізуючи цю справу, дійшли висновку, що у розглянутій судом ситуації було три фактори, які сприяли застосуванню до неї статті 10 Конвенції:
1) Заявники подали до органу влади запит, і їм було відмовлено у наданні інформації. Отже, держава вчинила конкретну дію, втручання у процес обміну інформацією.
2) Запитані відомості містилися в адміністративних документах, що були у розпорядженні органу влади. Отже, ці відомості не треба було ані збирати, ані створювати.
3) За чеським законодавством громадяни могли мати доступ до такої інформації, однак у розглянутому випадку заявнику було відмовлено у доступі до неї.
Вутер Хінс та Дірк Воорхооф також відзначили, що заявники не запитували інформацію про себе. За умов подання подібних запитів, як показала практика ЄСПЛ, Суд не схильний вважати, що справа може розглядатися за статтею 10[10].
Найбільшим же кроком до включення питань доступу до інформації до обсягу статті 10 стала справа Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary (2009). Угорська громадська організація «Угорське об’єднання громадських свобод» («УОГС») звернулася до Конституційного Суду Угорщини з проханням надати їй скаргу, що знаходилася на розгляді Суду. Цю скаргу подав депутат угорського парламенту, і у ній містився запит щодо конституційного розгляду останніх змін до кримінального кодексу, які стосувалися злочинів, пов’язаних із наркотиками. Конституційний Суд відмовив у наданні документа, не запитавши про це у депутата, і вказав запитувачу, що скарга не може бути надана третім особам без згоди її автора. Посилаючись на норми угорського законодавства із доступу до інформації, «УОГС» послідовно оскаржило цю відмову до судів усіх рівнів, але позов не був задоволений, що було мотивовано захистом права народного депутата на приватність.
Організація-заявник звернулася до Європейського суду із заявою про порушення статті 10 Конвенції. Суд розглянув справу і дійшов наступних висновків.
Перш за все, ЄСПЛ звернув увагу на те, що метою громадської організації було отримання інформації задля її поширення. Цим «УОГС» ініціювало б суспільну дискусію із питань протидії обігу наркотиків. Натомість органи влади перешкодили йому це зробити. Європейський суд зауважив, що «монополія Конституційного Суду на інформацію таким чином виступає однією з форм цензури».
ЄСПЛ погодився із тим, що втручання органів влади ґрунтувалося на законних підставах і мало легітимну мету – захист прав особи (зокрема, на приватність). Однак таке втручання, на думку Європейського суду, не було необхідним у демократичному суспільстві.
Суд навів свої традиційні твердження про те, що стаття 10 не покладає на державу обов’язки з надання інформації, і про те, що право на доступ до адміністративних відомостей з неї складно вивести. Однак до цих тез ЄСПЛ додав: «Тим не менше, Суд нещодавно наблизився до ширшого розуміння поняття «свобода одержувати інформацію»… і відповідно до визнання права на доступ до інформації».
У розглянутому випадку, на думку ЄСПЛ, мало місце втручання у здійснення організацією функцій «вартового пса» суспільства через «цензуру інформаційної монополії», а не просто відмова у доступі до офіційних документів.
Європейський суд також підкреслив, що запитана інформація була вже готова і могла бути надана. Водночас, на державі лежав обов’язок не перешкоджати суспільному рухові такої інформації.
Аргумент про захист приватності ЄСПЛ спростував, адже скарга народного депутата стосувалася питань суспільного життя. Якщо ж у запитаній скарзі і містилися якісь особисті відомості про її автора, то їх можна було вилучити із документа. Суд також додав, що «для свободи вираження поглядів у політичній сфері було б фатальним, якби публічні особи могли цензурувати пресу і громадські дискусії заради захисту своїх особистих прав, стверджуючи, що їх думки із суспільних питань стосуються їх особистостей і становлять приватну інформацію, що не може бути поширена без їх згоди»[11].
Таким чином, Європейський суд одноголосно прийняв рішення про те, що у цій справі держава Угорщина вчинила порушення статті 10 Конвенції.
Принципи, вироблені Європейським судом у цій справі, лягли в основу рішення, прийнятого п’ятьма тижнями пізніше у справі Kenedi v. Hungary (2009). У цій справі пан Янош Кенеді, угорський історик, подав запит до Міністерства внутрішніх справ, щоб отримати певні документи для створення і публікації нової історичної праці. Міністерство відмовило у наданні цих документів на підставі того, що вони становлять державу таємницю. І хоча за рішеннями національних судів пан Кенеді отримав право на доступ до потрібних йому документів та їх поширення, міністерство все одно відмовилося надати їх без обмежень на публікацію.
Вчений звернувся до Європейського суду, стверджуючи, що дії міністерства перешкоджають йому у публікації об’єктивного наукового твору про Державну службу безпеки Угорщини. ЄСПЛ підтвердив, що «доступ до оригінальних документальних джерел з метою легітимного історичного дослідження є основною умовою реалізації права заявника на свободу вираження поглядів»[12].
Вирішуючи справу, Європейський суд дійшов висновку, що відмова надати інформацію хоч і переслідувала легітимну мету (захист національної безпеки), але не була передбачена законом. Отже, суд визнав порушення статті 10 Конвенції.
Загальну картину тлумачення статті 10 доповнює рішення Європейського суду у справі 2012 року Gillberg v. Sweden. Обставини цієї справи не схожі на вищеописані ситуації: у ній ідеться про те, чи захищає стаття 10 право не надавати інформацію на запит.
Крістофер Гілберг, шведський вчений, у межах своєї роботи в Гетеборзькому університеті проводив дослідження у галузі дитячої психіатрії. Відомості для його роботи були надані пацієнтами на умовах суворої конфіденційності. У 2002 році два інших науковці, К. та Е., звернулися до пана Гілберга із проханням надати їм документи, що стосувалися цього дослідження. Їх цікавили передовсім наукові методи, що були використані. Однак Гетеборзький університет як розпорядник зазначеної інформації відмовив у її наданні. Запитувачі звернулися до суду і отримали рішення, яким їм було дозволено отримати потрібні їм документи на певних умовах секретності. Але і після цього пан Гілберг та університет продовжували відмовили запитувачам, а невдовзі колеги пана Гілберга взагалі знищили документи, пов’язані із дослідженням. За це вченого, його колег і віце-президента університету було піддано кримінальному покаранню.
Крістофер Гілберг звернувся до Європейського суду із заявою про порушення його прав за статтями 8 (право на повагу до приватного життя) та 10 Конвенції. Він стверджував, що стаття 10 передбачає, разом із позитивними правами передавати та одержувати інформацію, також і негативне право не надавати відомості, які він не хоче поширювати. Справу у 2010 році розглянула палата суддів, а у 2012 її переглянула Велика палата ЄСПЛ. У фінальному рішенні Європейського суду припущення заявника щодо такого негативного права було спростоване.
За законодавством Швеції університет є публічною установою, його працівники – посадовими особами університету, а інформація, якою розпоряджається такий навчальний заклад має статус публічної. У розглянутій ситуації посадова особа університету відмовилася надати інформацію третім особам, К. та Е., всупереч рішенням національних судів. ЄСПЛ зауважив, що такі дії професора перешкоджали вільному обміну думками та ідеями щодо проведеного дослідження.
І навпаки, Європейський суд вказав, що визнання позиції професора Гілберга «становило б зазіхання на права К. та Е. за статтею 10… отримувати інформацію шляхом доступу до запитаних публічних документів»[13]. Дуже важливо, що суд підтверджує: доступ до публічної інформації – це спосіб реалізації права, гарантованого статтею 10 Конвенції.
Врешті, рішення 2013 року у справі Youth Initiative for Human Rights v. Serbia ще раз переконливо доводить: Європейський суд готовий розглядати справи про доступ до публічної інформації за статтею 10 Конвенції. У цій справі йшлося про відмову розвідувальної служби Сербії повідомити громадській організації дані про кількість людей, щодо яких було проведене електронне спостереження. Цікаво, що розвідувальна служба спершу повідомила, що інформація не може бути надана, оскільки це зашкодить захищеним законом легітимним інтересам. Однак за скаргою громадської організації Уповноважений з інформаційних питань Сербії виніс рішення про надання цієї інформації. Після цього розвідувальна служба ще раз відмовила запитувачам, вказавши, що не володіє такими даними. Розглядаючи справу, Європейський суд назвав цю відповідь«непереконливою». Суд підкреслив, що «концепція «свободи отримувати інформацію» включає право доступу до інформації». «Коли неурядова організація займається справами громадського інтересу, як у випадку цього заявника, вона виконує роль громадського «сторожового пса» і має таку ж важливість, як ЗМІ» – ця теза також є важливою у цьому рішенні. Зауваживши, що відносно заявника «мало місце втручання у його право на свободу вираження» і що таке втручання суперечило національному законодавству Сербії, суд визнав порушення статті 10 Конвенції.
Не менш цікавою у цій справі є окрема думка суддів Ондраша Шайо та Небойші Вучініча. Судді зауважили, що розуміння статті 10 повинно відповідати сучасним змінам у міжнародному праві щодо свободи інформації. На їх думку, у світі, об’єднаному Інтернетом, різниця між журналістами та іншими членами суспільства зникає: всі мають право на прозорість інформації. Крім того, у контексті доступу до інформації «різницю між негативними та позитивними обов’язками держави важко встановити». Відповідно, самої лиш відсутності заборон на надання даних недостатньо для ефективної реалізації права на інформацію. Крім того, органи влади відповідальні за зберігання відомостей, і їх втрата не є виправданням, як у розглянутій справі. Судді Шайо та Вучініч також вважають за необхідне подолання відмінностей у ставленні до запитів щодо інформації про особу та щодо інформації громадського інтересу (на прикладі справи Leander v. Sweden). Більші обмеження для особи щодо доступу до інформації про неї порівняно з доступом до інформації суспільного значення – це нелогічно, на думку суддів[14]. Ця окрема думка цілком може дати поштовх до подальшого розвитку тлумачення статті 10 Судом, як це вже відбувалося раніше.
***
На сьогоднішній день розуміння вищевикладеної позиції Європейського суду посадовцями та суддями України має велике значення. Як відомо, українські суди повинні застосовувати при розгляді справ Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права[15]. Отже, висновки суддів Європейського суду з питань доступу до інформації повинні застосовуватися і до національних судових спорів. Це матиме результатом винесення більш обґрунтованих рішень у відповідній категорій справ, а також загальне удосконалення судової практики в Україні.
Джерела:
1) Access to State-Held Information as a Fundamental Right under the European Convention on Human Rights. Wouter Hins, DirkVoorhoof; European Constitutional Law Review, 3 (2007); стор.124-125: http://ebookbrowse.com/euconst-2007-1-hins-voorhoof-acces-to-state-held-information-as-a-fundamental-right-under-the-european-convention-on-human-rights-pdf-d298961253.
2) European Court of Human Rights: Case of Sdruženi Jihočeské Matky v. Czech Republic. Dirk Voorhoof; IRIS Legal Observations of the European Audiovisual Observatory; IRIS 2006-9:2/1:
http://merlin.obs.coe.int/iris/2006/9/article1.en.html.
3) European Court of Human Rights: Case of TASZ v. Hungary. Dirk Voorhoof; IRIS Legal Observations of the European Audiovisual Observatory; IRIS 2009-7:2/1: http://merlin.obs.coe.int/iris/2009/7/article1.
4) Criminal conviction of professor for refusal to give access to research files did not affect his Convention rights: Gillberg v. Sweden. Dirk Voorhoof, Rónán Ó Fathaigh; Strasbourg Observers blog; April 4, 2012:
5) Нестеренко О. Право на доступ до інформації в Україні: конституційно-правовий аспект: дис. канд. наук: 12.00.02. – 2008. – 239 с.
6) Нестеренко О. Інформація в Україні: право на доступ. Харків: видавництво «Акта», 2012. – 312 с.
[1] Далі – Європейський суд або ЄСПЛ.
[2] Далі – Європейська конвенція або Конвенція.
[3] Рішення ЄСПЛ у справі Leander v. Sweden, 26 березня 1987 року, §74-75.
[4] Рішення ЄСПЛ у справі Gaskin v. the United Kingdom, 7 липня 1989 року, §50-53 та Окрема думка судді Уолша, що не збігається з рішенням.
[5] До 1998 року цей орган приймав скарги приватних осіб на порушення Європейської конвенції. Після розгляду Комісією скарги, які вона визнавала прийнятнимиі, передавалися або до Європейського суду з прав людини, або до Комітету міністрів Ради Європи
[6] Рішення ЄСПЛ у справі Guerra and others v. Italy, 19 лютого 1998 року, §52-54 та Окрема думка судді Ямбрека, що збігається з рішенням.
[7] Рішення ЄСПЛ у справі Sîrbu and others v. Moldova, 15 червня 2004 року, §16-19.
[8] Рішення ЄСПЛ у справі Roche v. the United Kingdom, 19 жовтня 2005 року, §170-173.
[9] Рішення ЄСПЛ у справі Sdruženi Jihočeské Matky v. Czech Republic, 10 липня 2006 року, §1.1.
[10] Access to State-Held Information as a Fundamental Right under the European Convention on Human Rights. Wouter Hins, DirkVoorhoof; European Constitutional Law Review, 3 (2007); стор. 124-125.
[11] Рішення ЄСПЛ у справіTársaság a Szabadságjogokért v. Hungary, 14 липня 2009 року; §26-39.
[12] Рішення ЄСПЛ у справі Kenedi v. Hungary, 26 серпня 2009 року; §40-45.
[13] Рішення ЄСПЛ у справі Gillberg v. Sweden, 2 листопада 2010 року; §120-127 та Рішення Великої палати ЄСПЛ у справі Gillberg v. Sweden, 3 квітня 2012 року; §82-97.
[14] Рішення ЄСПЛ у справі Youth Initiative for Human Rights v. Serbia, 25 червня 2013 року; §20, 24-26 та Окрема думка суддів Шайо та Вучініча, що збігається з рішенням.
[15] Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» №3477-IVвід 23.02.2006; ч. 1 ст. 17.